Europaforum
EU, demokratiet og borgerne
næstformand, Europabevægelsen i Københavns Omegn
Indledende bemærkninger
Formålet med denne artikel er at drøfte demokratiet i EU, fordi man ofte hører EU-kritikere tale om et påstået demokratisk underskud. For at have et rimeligt forståelsesgrundlag vil jeg indledningsvis kort beskrive EU's traktatgrundlag og de forskellige EU-institutioner.
Traktatgrundlaget
Lissabontraktaten trådte i kraft den 1. december 2009 og udgør det juridiske grundlag for EU-samarbejdet mellem de p. t. 28 medlemsstater. Lissabontraktaten er en fællesbetegnelse for de to traktater om EU-samarbejdet: Traktat om Den Europæiske Union, forkortet TEU, og Traktat om Den Europæiske Unions Funktionsmåde, forkortet TEUF. TEU indeholder de overordnede mål og bestemmelser om EU-samarbejdet. TEUF indeholder de mere praktiske bestemmelser om, hvordan samarbejdet skal udføres.
Traktaterne udgør den primære EU-ret, og er således de mål og bestemmelser, som EU's medlemsstater er blevet enige om.
Den sekundære EU-ret udgøres af de retsakter, som EU-systemet, navnlig Europa-Kommissionen, foreslår, og Europa-Parlamentet og Ministerrådet vedtager som gældende ret, der skal overholdes af stater, virksomheder og borgere. De mest kendte retsakter er ”Forordninger” og ”Direktiver”. Forordninger er umiddelbart gældende i EU's medlemsstater og behøver således ikke at inkorporeres i national lovgivning. For direktiver er hovedreglen, at de er rettet til medlemsstaterne og skal inkorpores i disses nationale lovgiovning, i Danmark eksempelvis gennem love eller bekendtgørelser. Den sekundære EU-ret skal overholde bestemmelserne i den primære EU-ret (traktaterne).
TEU, art. 13, omtaler de 7 EU-institutioner: Europa-Parlamentet (kaldet Parlamentet), Det Europæiske Råd, Rådet (Rådet for Den Europæiske Union også kaldet Ministerrådet), Europa-Kommissionen (kaldet Kommissionen), Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen), Den Europæiske Centralbank (ECB) og Revisionsretten.
Lovgivningsprodedure og demokrati – Parlamentet, Ministerrådet og Kommissionen
Hovedreglen er, at Kommissionen har initiativretten, dvs. retten til at fremsætte forslag til retsakter.
Vedtagelsen af retsakterne sker hovedsageligt i fællesskab i Europa-Parlamentet (EP) og i Ministerrådet. Europa-Parlamentet er EU's eneste direkte folkevalgte institution, hvor der afholdes direkte valg hvert 5. år i alle EU's medlemsstater. I takt med vedtagelsen af nye traktater siden stiftelsen af EØF, EF og senest EU har Europa-Parlamentet fået stadig større indflydelse, hvad der må ses som en positiv demokratisk udvikling. Det er værd at bemærke, at de små medlemsstater er favoriseret, således at der i de små medlemsstater kræves færre stemmer pr. EP-medlem end i de store medlemslande. Jeg erindrer her om, at EU-retten har forrang frem for national ret.
Det er udlagt som et problem for Europa-Parlamentets legitimitet, at valgdeltagelsen er lav. Ved EP-valget i 2014 var valgdeltagelsen i gennemsnit for EU-medlemsstaterne 42,6 %, i Danmark 56,3 %. [1]
Rådet består af ressortministrene fra EU-medlemslandene. Det er således ikke direkte folkevalgt; men det er sammensat af de ministre, der enten er folkevalgte eller udpegede gennem de nationale parlamenter.
Kommissionen er ofte kritiseret for manglende demokrati, fordi kommissærerne ikke er folkevalgte. Mod det taler, at kommissionsmedlemmerne vælges ud fra forslag fra EU-medlemsstaterne, og at Europa-Parlamentet har indflydelse på valget af kommissionsformand som beskrevet i TEU, art.. 17, stk. 7. Kommissionen kaldes ofte traktaternes vogter, fordi den overvåger overholdelsen af EU-retsakterne, hvad der må ses som en fordel for de små medlemsstater, fordi det hindrer majorisering fra de store medlemslande.
Det Europæiske Råd
Det Europæiske Råd (DER) består af medlemsstaternes stats- og regeringschefer samt sin formand og Kommissionens formand. Unionens højtstående repræsenstant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (populært kaldet EU's ”udenrigsminister”) deltager i dets arbejde. DER fastlægger EU's overordnede politiske retningslinjer og prioriteter, men udøver ingen lovgivende funktion. Der henvises til TEU, art. 15.
Da stats- og regeringscheferne er valgt i EU's medlemsstater. finder jeg det vanskeligt at finde et demokratisk underskud her.
Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen)
EU-Domstolen, beliggende i Luxembourg, pådømmer sager anlagt af en medlemsstat, en institution eller fysiske eller juridiske personer.
EU-Domstolen træffer afgørelser i præjudicielle spørgsmål fra de nationale domstole om fortolkning af EU-retten eller om gyldigheden af retsakter vedtaget af institutionerne.
TEU art. 19 indeholder de nærmere bestemmelser.
EU-Domstolen kan også ses som en del af demokratiet i EU, fordi den sikrer, at små medlemsstater ikke kan trynes af større og økonomisk eller politisk stærkere medlemsstater. Der er adskillige eksempler på, at EU-Domstolen gennem præjudicielle afgørelser har sikret borgerne deres rettigheder, fx vedrørende ligebehandling og sociale ydelser. Nogle politikere har givet udtryk for, at EU-Domstolen har tiltaget sig for megen magt og optræder som lovgiver. Det kan man have forskellige meninger om; men det er et faktum, at begrebet ”case law”, altså retstilstande skabt gennem domsafgørelser, har stor betydning ved anvendelse og fortolkning af EU-retten. Det kan ses som en følge af, at EU-retsakterne, fx forordninger og direktiver, ikke har været tilstrækkeligt specificerede fra lovgivers side, eller at man bevidst har overladt fortolkningen til EU-Domstolen.
Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder
Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder blev oprindeligt vedtaget i år 2000 og havde nærmest status som en ikke juridisk bindende hensigtserklæring. Med Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december 2009 blev grundrettighedscharteret efter en tilpasning den 7. december 2007 gjort juridisk bindende. Det fremgår af TEU, artikel 6, stk. 1, at charteret har samme juridiske værdi som traktaterne. Det betyder, at grundrettighedscharteret er primær EU-ret. Charteret finder anvendelse ved udarbejdelse og implementering af EU's retsakter.
Jeg tillægger grundrettighedscharteret stor betydning, fordi det som primær EU-ret skal respekteres, når der udarbejdes og vedtages sekundære EU-retsakter. Grundrettighedscharteret nævner en lang række rettigheder og forbud mod diskrimination, bl. a. pga af nationalitet, køn og alder. [2]
Selvom Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg og Europarådet ikke er EU-institutioner, skal det nævnes, at TEU i art. 6, stk. 3, anfører at disse rettigheder (EMRK) udgør generelle principper i EU-retten.
Den europæiske ombudsmand
TEUF art. 227-228 fastslår unionsborgernes ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet, som vælger den europæiske ombudsmand, der er beføjet til at modtage klager fra enhver unionsborger.
Demokratiske principper
Bestemmelser om de demokratiske principper er omtalt i TEU art. 9-12. Her omtales bl. a. princippet om det repræsentative demokrati (TEU art. 10) og de nationale parlamenters rolle (TEU art. 12).
Jeg vil specielt fremhæve Borgerinitiativet (TEU art. 11, stk. 4), hvor 1 million borgere fra syv medlemsstater med deres underskrifter kan fremsætte forslag til Kommisionen om at fremsætte forslag til en retsakt. 1 million underskrifter kan synes mange; men vi skal huske, at EU har ca.
507 mio. borgere. Det er selvsagt en stor opgave, og det har da også fra skeptikere været anført, at borgerinitiativet mest ville blive brugt af større organisationer, herunder lobbyorganisationer og NGOer. [3]
Kommissionen tager løbende initiativ til Borgerdialoger, hvor den enkelte borger på offentlige møder kan møde en kommissær og stille direkte spørgsmål i en offentlig debat. [4]
Sammenfattende vurdering
Som det fremgår af foranstående beskrivelser, er der i EU's traktatgrundlag og afledte retsakter gjort meget for at sikre demokratiske principper og borgernes medinddragelse. Når der alligevel tales om demokratisk underskud, mener jeg, at det skyldes den komplicerede struktur og lovgivning, der er en naturlig følge af et tæt samarbejde mellem 28 medlemsstater, der alle har overladt suverænitet til EU. Når EU har ca. 507 mio. unionsborgere, er det ikke mærkeligt, at den enkelte borger kan opleve, at det er svært at få indflydelse.
Hvad kan vi så gøre ved det? Forskellige forslag har været fremført, fx direkte folkevalgt formand for Kommissionen og borgernes mulighed for uanset egen medlemsstat at kunne stemme direkte på Europaparlamentskandidater fra andre medlemsstater. Et andet problem er talen om et manglende ”demos” (folk), et egentligt europæisk folk, hvor vi opfatter os selv som både europæere og borgere i nationalstaten. Her betyder de sproglige og kulturelle forskelle meget. Jeg synes målet kommer fint til udtryk i mottoet ”Forenet i mangfoldighed”.
Der er stor sandhed i det gamle mundheld, at demokrati kræver oplyste borgere. Selvom danskerne regnes blandt de unionsborgere, der ved mest om EU, mener jeg, at der bør gøres langt mere for at oplyse om de ofte ret komplicerede sammenhænge, der er i EU-reglerne, hvor alle medlemsstaternes interesser skal tilgodeses, og hvor der på mange områder er forskellige kulturer. Det drejer sig efter min mening om at styrke interessen, og det er min personlige erfaring, at jo mere man sætter sig ind i, jo interessantere bliver stoffet. Demokrati forpligter, i det mindste til at bruge sin stemme når der er valg. Den lave valgdeltagelse til Europaparlamentsvalgene viser, at der her er behov for forbedring.
Medierne, navnlig tv og radio, har her en stor opgave med at lave både nyhedsformidling og engagerende udsendelser og debatter om EU-stof, hvor væsentlige, faktuelle spørgsmål kan stilles og besvares af eksperter og politikere.
Undervisningsinstitutioner med formelle uddannelser, højskoler og oplysningsforbund kunne også øge oplysningsindsatsen. Det hævdes ofte, at en meget stor del af dansk lovgivning stammer fra EU. Det er rigtigt og et godt argument for at styrke oplysningsindsatsen. Et vigtigt argument er, at EU er medlemslandene, og at EU kun har beføjelse til at agere på de områder, hvor medlemsstaterne har givet EU beføjelser dertil. [5]
Vi vælger både vore folketingspolitikere og vore Europarlamentarikere. Derfor er den fortsatte debat med disse en særdeles vigtig faktor for oplysning og engagement i den demokratiske udvikling. Oplysning og viden er gode midler mod populisme.
God fornøjelse med debat og oplysning.
1. Se håndbogen ”117 apørgsmål og svar om EU”, 5. udgave, 2016, udgivet af Folketingets EU-Oplysning, p. 35.
2. Se art. 21 i Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder, der præciserer disse regler.
3. Se Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 211/2011 af 16, februar 2011.
4. Jeg deltog senest i en borgerdialog den 09.02. 2017 i Arbejdermuseet i København med kommisær Marianne Thyssen om arbejdsmarkedsforhold arrangeret af Europa-Kommissionens repræsentation i Danmark.
5. Se TEU art. 4 og 5, hvor dette beskrives, og hvor loyalitetsprincippet, nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet samt kompetencetildeling omtales.
Informationskilder
Der findes masser af information om EU. På disse websteder kan du finde mange af dem:
eu.dk - Folketingets EU-Oplysning
ec.europa.eu/danmark - Europa-Kommissionens repræsentation i Danmark
www.europarl.dk - Europa-Parlamentets kontor i Danmark
thinkeuropa.dk - Tænketanken Europa
eubev.dk - Den Danske Europabevægelse
eur-lex.europa.eu - EU's database over retsakter m.m.